Az ingyen pénz ára a korrupció

A szerző a Korrupciókutató Központ Budapest (CRCB) igazgatója. Az Ekonomi a G7 véleményrovata.

Már elég régen – az 50-es évek végén – felvetették közgazdászok azt az elméleti lehetőséget, hogy a nemzetközi segélyeknek nemcsak kedvező hatásuk van a fogadó ország gazdaságára, gazdasági fejlődésére, hanem igencsak számolni kell e segélyek negatív hatásaival is. Elsők között a magyar származású Peter Thomas Bauer hívta fel erre a lehetőségre a figyelmet.^*Lásd például: Peter Thomas Bauer. 1959. United States Aid and Indian Economic Development. American Enterprise Association. A kormányzatoknak juttatott nemzetközi segélyek nemhogy javítják, hanem éppen ellenkezőleg, rontják a fogadó országok versenyképességét, miközben igencsak negatívan tudnak hatni a demokrácia intézményeire:

közvetve a fogadó ország egyébként korrupt hatalmi rendszerét, hatalmi elitjét támogatják, betonozzák be a hatalomba;
a kormányzó elit a támogatásokat az újraválasztásának finanszírozására, az elnyomás intézményeinek kiépítésére használja;
a segélyek gazdaságilag soha meg nem térülő presztízsberuházásokat eredményeznek;
egészségtelen gazdasági szerkezetet hoznak létre.

A donor országok ekkor valójában nem a magánkezdeményezést, nem a szabadpiacot támogatják, hanem a korrupt kormányokat. A nemzetközi segélyek ingyen pénzként ösztönzik a járadékvadászatot, táplálják a korrupciót: olajat öntenek a tűzre. Eközben a donor országok, nemzetközi szervezetek által kialakított szabályok, intézményi reformokat előíró követelmények – amelyek a fenti negatív hatások meggátolására szolgálnának – kevéssé lehetnek hatékonyak. A fogadó országok kormányai ugyanis mindig képesek „megvezetni” a donor országok kormányait, például formálisan teljesíteni egy-egy számukra előírt követelményt, reformlépést, miközben voltaképpen csak arra törekednek, hogy továbbra is működjön a pénzfolyam: megkapják a külföldi segélyt, a kormányzó elit kliensei között szétosztható ingyen pénzt.^*Lásd: Moene, K. & Søreide, T. 2015. Good governance facades. In Rose-Ackerman, S., and Lagunes, P. (eds.) Greed, Corruption, and the Modern State. Essays in Political Economy. (pp. 46-70) Cheltenham: Edward Elgar.

A külföldi segélyek negatív gazdasági és társadalmi hatását manapság világosan példázza a tragikus afganisztáni összeomlás. Az USA 2001 óta mintegy 2000 milliárd dollárt áldozott az afgán kormány megsegítésére, megerősítésére, de eközben az történt, amit anno Thomas Bauer is megjósolt: a segélyeknek a korrupt kormányzati hivatalnokok, a korrupt helyi vezetők és – perverz módon – a tálibok voltak az elsődleges haszonélvezői.^*Lásd például itt. A fentről lefelé, a központi kormányzat megerősítését célzó, a centralizációra építő politika kudarcot vallott.^*Lásd itt.

Eközben az afgán lakosság jó részében megerősödött a kép: nyugat egyenlő korrupció és USA egyenlő korrupció. Az amerikai kormány számára készült jelentések már évekkel ezelőtt megállapították: a lakosság jó része éppen a mindent átható kormányzati korrupció miatt támogatja (inkább) a talibánt az afgán kormánnyal szemben.^*Lásd SIGAR, 2016. Corruption in Conflict: Lessons from the U.S. Experience in Afghanistan. Elképesztő történetek kerültek napvilágra értelmetlen beruházások sokaságáról. Példák semmibe vezető utakról, az afgán hadseregnek vett, de az afgán terepen használhatatlan – erdős terepre jó – uniformisokról, soha nem használt ultramodern kiképző központokról.^*Ismerős magyar példák juthatnak ezekről eszünkbe: a tyukodi tizenegy kilátó; hatvani biciklis kalandpark; sárazsadányi kalandpark, bodrogkeresztúri kilátó, használhatatlan bicikliutak, információs központból pártiroda – a sor tetszés szerint folytatható. Az afgán kormányzat stabilizációjára és részben infrastrukturális fejlesztésekre szolgáló 2000 milliárd dollár hatástalanul és szinte nyomtalanul tűnt el a segélyekkel táplált korrupt rendszerben.

Megegyezően a nemzetközi segélyek tapasztalataival az EU-hoz csatlakozott poszt-szocialista országoknak juttatott EU-s támogatások esetében sem nyilvánvaló, hogy ezeknek csakis pozitív hatása lehet a fogadó országok gazdaságára.^*Ezt a kérdést vetette fel már nagyon korán Váradi Balázs egy kitűnő cikkében: Váradi Balázs. 2006. Miért folyik a csata? Avagy a 8000 milliárd átka. Élet és Irodalom, 50 (44). Nem kézenfekvő, hogy az EU-s támogatások a fogadó országok gazdasági felzárkózását segítik elő, vagy éppen ellenkezőleg, e támogatásokat a fogadó országok kormányai velejéig korrupt rendszerek kiépítésére és fenntartására, klienseik kifizetésére fordítják.

Ha 2006-2018 közötti adatok alapján a csatlakozó országokra jellemző korrupciós kockázatok változását elemezzük, akkor azt láthatjuk, hogy voltak olyan országok, ahol az EU-csatlakozás óta sikerült jelentősen csökkenteni a közbeszerzési korrupció szintjét (például Észtország, Litvánia, Szlovákia), és volt, ahol az EU-s csatlakozás inkább a korrupciós szint növekedésével járt együtt (Bulgária), és volt, ahol inkább stagnálás, illetve a korrupciós kockázatok szintjének alig észrevehető csökkenése történt (Csehország, Románia, Szlovénia és Magyarország).^*Lásd: Tóth, I. J. & Hajdu, M. 2021. Corruption, Institution and Convergence. Empirical Analysis of Public Tenders of the Old and New EU Member States In Landesmann, M. and Székely, I. P. (eds.) Does EU Membership Facilitate Convergence? The Experience of the EU’s Eastern Enlargement – Volume II. Channels of Interaction. (pp. 195-248). London: Palgrave Macmillan.

Ha kifejezetten az EU-s támogatásokból finanszírozott közbeszerzések korrupciós kockázatait vetjük össze a hazai finanszírozásúakkal, akkor azt látjuk, hogy a közép-kelet-európai országokban a kormányzatok az EU-s támogatásokat általában magasabb korrupciós szint mellett költötték el, mint a hazai finanszírozásból megvalósuló közbeszerzéseket.^*Lásd Tóth, I. J. & Palócz, É. 2022. Firm Size, Productivity, EU-funds, and Corruption. In Mátyás, L. (ed.) Emerging European Economic After the Pandemic, (pp. 113-153). Berlin/Heidelberg: Springer (megjelenés alatt) 2006-2019 között megkötött mintegy 4,2 millió közbeszerzési szerződés adatainak^*E közbeszerzési szerződések nyers adatai – mivel az Európai Unió számára a közbeszerzések transzparenciája elsődleges fontosságú – csv formában letölthetők az EU honlapjáról. Így lehetőség van matematikai-statisztikai elemzésükre. elemzése arra mutat, hogy az EU-támogatásból megvalósuló beszerzések korrupciós kockázata magasabb a belföldi finanszírozású szerződéseknél. (A korrupciós kockázatokat – részben az EU ajánlásait is követve – a verseny nélkül megkötött szerződések arányával mérjük.)

Azon szerződések aránya, amelyeknél csupán egy pályázó volt az EU-s támogatások esetében, 45 százalék, a belföldi források esetében pedig 40 százalék volt. Ezek az arányok kis mértékben növekedtek az időszak alatt. Három év (2016-2018) kivételével az EU-s támogatásokból megvalósuló beszerzéseket rendre magasabb korrupciós kockázat jellemezte, mint a belföldi forrásból megvalósulókat (lásd az alábbi ábrát).

De igazándiból nem is a közép-kelet-európai országok adatai érdekesek e cikk témája szempontjából, hanem azoké az országoké, amelyeknél nem várnánk, hogy a korrupció szintje bármilyen összefüggésben lenne az EU-s támogatások által megtestesített ingyen pénzzel. A nyugat-európai országokról van szó. Az igazán figyelemre méltó az, hogy ezeknél is azt láthatjuk, amit az előbb: az EU-s támogatásokból finanszírozott közbeszerzések korrupciós kockázatai magasabbak, mint a hazai finanszírozásúaké. Az EU-s támogatás esetén a szerződések 18 százalékánál volt egy ajánlat, míg hazai finanszírozás esetén csak 15 százaléknál. Az EU-támogatásból megvalósult közbeszerzések korrupciós kockázata szinte mindvégig magasabb volt, mint a belföldi finanszírozásúaké (lásd az alábbi ábrát).^*Ezek az összefüggések akkor is megmaradnak, ha az egyes országok közötti, a közbeszerzések nagysága, gazdasági ága és a közbeszerzési eljárás típusa szerinti különbségeket is figyelembe vesszük.

Hozzá kell tenni ehhez, hogy a nyugat-európai országok esetében az EU-s támogatással megvalósuló közbeszerzések súlya 2006-2019 között az összes közbeszerzési értékben viszonylag kicsi (mintegy 7 százalék), míg a közép-kelet-európai országokban ez az összes közbeszerzési érték 24 százalékát érte el. Ha tehát kimutatható is az előbbieknél az, hogy az EU-s támogatásokat itt is korruptabb környezetben költik el, ez a hatás sokkal kevésbé befolyásolja az egész országra jellemző korrupciós szintet, mint a közép-kelet-európai országoknál, amelyek pedig nemcsak az EU-s támogatási politika elsődleges célországai, hanem nyilvánvalóan törékenyebb és a korrupció által támadhatóbb állami intézményrendszerrel is rendelkeznek, mint az előbbiek. Szegény embert az ág is húzza.

Az eddigiekből úgy tűnik tehát, hogy az ingyen pénznek (az EU-s támogatásoknak) az az ára, hogy a felhasználása, kifizetése a fogadó országban valamilyen mértékben hozzájárul a korrupció szintjének növekedéséhez. Persze országonként eltérő erősségű lehet ez a hatás, de ha a támogatások elköltését ellenőrző intézmények nincsenek résen, vagy a fogadó országok intézményeit egyébként is megfertőzte már a korrupció, akkor az ingyen pénz ára a korrupció szintjének növekedése lesz.

Az EU-s támogatások adatainak elemzése arra mutat, hogy az európai országok esetében is érdemes megfontolni a Thomas Bauer által felvetett összefüggéseket, és tüzetesen megvizsgálni, hogy az EU-s támogatások mennyiben járulnak hozzá a fogadó országokban a korrupció szintjének növekedéséhez. A kelet-közép-európai országokra pedig érdemes különös figyelmet fordítani, mert ebben a térségben – az eddigi adatokból úgy tűnik – az EU-s támogatások és a korrupció közötti összefüggés különösen erős, és ezen felül ennek az összefüggésnek a hatása is erősebb a gazdaság egészére. Itt érdemes olyan szabályokat kialakítani, amelyek megakadályozzák, hogy e támogatásokat egyes kormányok korrupt rendszerek kiépítésére, az uralmon lévő párt klientúrájának kifizetésére, illetve a demokratikus intézmények felszámolására fordítsák.