Van-e értelme ellenőrizni a magyar közbeszerzéseket?

Az Európai Bizottság pár éve egy a civil társadalmat bevonó megoldással igyekszik felvenni a harcot a korrupció ellen a közbeszerzéseken. Az úgynevezett integritási megállapodásokat még 2016-ban vezette be az Európai Bizottság tesztjelleggel: ez egy olyan együttműködés, ami során egy uniós támogatással megvalósuló projektben a megvalósító bevon egy civil szervezetet a projekt teljes életciklusba. Magát az integritási megállapodást a Transparency International (TI) nevű civil szervezet találta ki az 1990-es években.

Az EU 11 országban finanszírozta ilyen együttműködések létrejöttét – Lengyelország kivételével mindenhol a TI helyi szervezetei kapták meg a feladatot, igaz, több országban más szervezetek is részesültek a megbízásból. Egy ilyen integritási megállapodás leginkább arra lehet jó, hogy a jogszabályok által nem szabályozott, puha közbeszerzési feltételeket úgy alakítsák, hogy minél több résztvevő legyen. Ilyen lehet például az elvárt minimális árbevétel, a referenciák mértéke vagy éppen a biztosítandó szakemberek végzettsége, munkatapasztalata – ezekkel ugyanis sokszor egy-két szereplőre lehet szűkíteni az ajánlatot adni képes cégek számát, különösen egy olyan kisebb országban, mint Magyarország.

Ezt azért kell elkerülni, mert a szűkebb verseny magasabb árakhoz vezethet egyrészt önmagában is, másrészt pedig megkönnyítheti, hogy a szokásos résztvevők feloszthassák egymás között a piacot, és a projekteket akár durván túlárazva növeljék nyereségüket – az adófizetők kárára. A civil kontroll részben ennek megakadályozására hivatott.

Mielőtt rátérnénk a konkrét hazai példákra, muszáj némi kitérőt tennünk. Az integritási megállapodásokat alapvetően olyan országokra találták ki, ahol a közpénzek szabálytalan felhasználása kivétel, nem pedig szabály. Ahogy egy korábbi cikkünk címében fogalmaztunk, Európa egyszerűen nem tud mit kezdeni azzal, ha maga az állam is részt vesz a korrupcióban. De ennél sokkal frappánsabb kifejezést talált Lánczi András, amikor 2015-ben – a kormányközeli agytröszt Századvég Alapítvány elnökeként –, a Magyar Időknek nyilatkozva azt mondta: „amit korrupciónak neveznek, az gyakorlatilag a Fidesz legfőbb politikája”. De ez természetesen nem beismerés volt, hanem arra utal, hogy amit látunk, az a hazai vállalkozói réteg kialakítását szolgálja, ez pedig nemzeti érdek.

Ennek megfelelően a kormányzat szerint természetesen nincs itt semmi látnivaló, néhány elszigetelt esetet leszámítva jogilag minden a legnagyobb rendben. És ebben bizonyos keretek között még igazuk is lehet, az állam foglyul ejtésének ugyanis pont az a lényege, hogy nem kell táskányi pénzekkel szaladgálni a döntéshozókhoz, ha van egy a hatalom által kiválasztott vállalkozói kör, amely a jogszabályi kereteken belül maradva képes extraprofitot elérni az állammal kötött üzletein – nyilván az adófizetők kárára. Az építőiparban például azt látni, hogy a nemzetközi mezőnyhöz képest kiemelkedő profitrátát tudnak elérni egyes szereplők, esetenként meghökkentően alacsony létszámmal, közben a magyar gazdaságtörténetben páratlan növekedési ütemet produkálva.

Ha valahol már minden jelentős piaci szereplő tudja, hogy mi a dolga – érdemes-e például ajánlatot tennie, vagy jobban jár, ha beszáll alvállalkozónak egy a kormányzatnál jól fekvő cég alá – a kiírónak nem kell feltétlenül azzal fárasztania magát, hogy szűkítse a versenyt. (Külföldi cég pedig bolond lenne ilyen piacon próbálkozni.) Ahogy a TI Magyarországot vezető Martin József Péter a magyarországi korrupcióról írt, a Társadalmi Riportban megjelent tanulmányában (pdf) megállapítja, „a magyarországi közbeszerzési részrehajlás és korrupció nehezen érhető tetten az eljárás oldali statisztikák^*például az egyajánlatos közbeszerzések aránya alapján: az Európai Bizottság 12 szempont szerint értékeli a közbeszerzéseket, de a magyar adatok egyik esetben sem jeleznek kiemelkedő kockázatot regionális összehasonlításban.

Így fel van adva a lecke mindenkinek, akinek az a dolga, hogy megelőzze vagy feltárja a visszásságokat. Elvileg ez a TI nélkül is egy elég népes mezőny: egy sokmilliárdos, uniós támogatásból megvalósuló nagyprojekt (50 millió euró feletti) estében ezek a szervezetek ellenőrzik a projektet:

Az uniós projekt elnyeréséhez azt a minisztériumok alatt működő irányító hatósághoz kell benyújtani. Velük támogatási szerződést köt a projektet végrehajtó vállalat vagy szervezet.
Amikor a projekt keretében a projektgazda közbeszerzést ír ki, azt minőségbiztosításra továbbítani kell a Miniszterelnökségen működő Közbeszerzési Felügyeleti Főosztálynak (KFF).
A végső brüsszeli támogatáshoz az Európai Bizottságnak is rá kell bólintani a projektre, mielőtt fizetnének. Ehhez az első lépcső, hogy az Európai Befektetési Bank JASPERS nevű szervezete áldását adja a projektre.
Ezt követően az Európai Bizottság is vizsgálja a szakértői anyagokat és többek között a közbeszerzéseket is.
Vizsgálódhatnak a magyar hatóságok is a projekt során bármikor, leginkább az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság,
vagy éppen az Állami Számvevőszék – a nagy út- és vasútépítéseket állami oldalról szervező NIF Zrt.-t már többször is ellenőrizte.
A Magyar Államkincstár is ellenőrizhet.
Az uniós szervek közül az Európai Bizottság kvázi misztériumai, a DG-k is szerveznek – többek között a közbeszerzésekre is kiterjedő – ellenőrzéseket.
Vizsgálódhat az európai csalás elleni hivatal, az OLAF,
illetve az Európai Számvevőszék is.

A magyar szervezetekről persze az utóbbi tíz év tapasztalatai alapján tudható, hogy nem fognak megszakadni a kormányközeli vállalkozásokat érintő ügyek ellenőrzésében. De az is látható, hogy nem egyértelmű, az ellenőrzésbe bekapcsolódva a TI-nak

van-e legalább elméleti esélye arra, hogy érdemi hatást gyakoroljon a kiválasztott projektekre, vagy csak egy akár külföldön is mutogatható „megfelelt” plecsnit fog kiállítani.

Hazánkban a TI két projektben vesz részt, az egyik az M6-os autópálya Bóly és Ivándárda közti 20 kilométeres szakasza. Ennél a tervezési folyamat ért véget úgy, hogy arról a TI és a NIF közös értékelése is megjelent (pdf). Itt azt írták, hogy a beérkezett ajánlatok és a párhuzamosan zajló egyéb közbeszerzési eljárások megvizsgálása után megállapítható, hogy a közutak – illetve kifejezetten a gyorsforgalmi utak, autópályák – tervezésében résztvevő mérnöki irodák piaca Magyarországon meglehetősen szűk. Külföldről pedig nem érkezett ajánlat annak ellenére, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárás kiírása során ezt semmilyen módon nem akadályozta.

A TI szerint nem lehetett kizárni, hogy az ajánlattevő magyar cégek tiltott módon összehangolják gazdasági tevékenységüket, ezért a Gazdasági Versenyhivatalhoz (GVH) fordult, amelyben kérte a közbeszerzési eljárásban tapasztalt esetleges összejátszás vizsgálatát. A GVH 2019. április 11-i végzésében azt állapította meg, hogy a TI által kifogásolt körülmények önmagukban nem elégségesek a versenyjogi jogsértés valószínűsítésére, ezért versenyfelügyeleti eljárást nem indított.

Az eljáráshoz még annyit fűzött hozzá saját honlapján a TI, hogy az ajánlatkérő NIF számos javaslatukat elfogadta, ezáltal a becsült érték csökkent, és az alkalmassági feltételek szélesebbé váltak. Ennek következtében élénkült a verseny, és 200 millió forinttal kevesebbe került a beszerzés.

Ez arányaiban elég nagy megtakarítás, mert a tervezési szerződést 1,3 milliárd forintért kötötte meg a NIF 2017-ben. A verseny élénkülése viszont erősen viszonylagosnak tűnik: a közbeszerzésben csupán két jelentkező volt. Ez jóval alacsonyabb, mint a hazai közbeszerzéseknél az elmúlt évtizedben átlagos 4,5-7,8 ajánlattevő a Közbeszerzési Hatóság kimutatása alapján.

De ha csak a tervezési szerződéseket vesszük^*71320000-es CPV kód, akkor az európai közbeszerzési adatbázisban azt találjuk, hogy Magyarország esetében 2018-ban 3,4 ajánlat érkezett átlagosan. Sőt, a NIF esetében 3,7 volt az átlag ebben az évben 21 eljárás átlagában. Egyébként a magyarországi átlagos ajánlatszám nem sokkal maradt el a tervezések esetében az uniós átlagtól:

A RedFlags.eu oldal – amit a gyanús közbeszerzések kiszűrésére hoztak létre, többek között a TI segítségével -, mind az M6 tervezési szerződését, mind a kivitelezési közbeszerzését piros zászlóval jelölte meg, tehát gyanúsnak tartotta.

Az M6-os kivitelezését a magyar útépítéseket gyakran megnyerő két cég, az orosz-osztrák Strabag és a Duna Aszfalt konzorciuma nyerte. Ez nem arra utal, hogy bármiben is sikerült volna változtatni a hasonló tenderek szokásos lefutásán, de erről részletes TI-értékelés még nem jelent meg, csak a tavalyi első féléves összefoglalóban lehet olvasni róla.^*„Számos ajánlást adtunk az Ajánlatkérőnek, amelyeknek többségét elfogadták, azon esetekben pedig, ahol nem tudták elfogadni ajánlásainkat, megfelelő indoklást adtak. Az ajánlásaink egyes túlzottan szigorú követelmények enyhítését célozták a verseny növelése érdekében; illetve a félreérthető feltételek tisztázását, elősegítve ezáltal a félreértések és késedelmek elkerülését.”

A másik TI által ellenőrzött projekt a Tisza-Túr tározó, amit az Országos Vízügyi Főigazgatóság és a Felső-Tisza-vidéki Vízügyi Igazgatóság valósít meg 35,9 milliárd forintnyi uniós támogatásból. A kivitelezési munkákat itt a Ke-Víz 21 Zrt. és a Mészáros és Mészáros Kft. nyerte el 25,9 milliárd forintért. Az ajánlattevői kör bővítése itt sem sikerült, csak két másik jelentkező volt, a hasonló munkákra egyébként is gyakran jelentkező Szabadics Közmű és Mélyépítő Zrt. és a Swietelsky Építő Kft.

A Tisza-Túr projektről a TI oldalán legutóbb szintén a tavalyi első féléves összefoglalóban írtak, főleg a helyszíni bejárással kapcsolatban. Érdekes, hogy bár az integritási megállapodás alapján a közbeszerzési eljárások szinte minden dokumentumát közzétehetné a TI a honlapján, ezeknek nem sikerült a nyomára akadunk.

A TI nemzetközi a honlapján egy videóban azt ígéri, hogy nagyobb átláthatóságot teremt, és elősegíti, hogy ne a kormányhoz közeli vállalkozóknál landoljanak a megbízások – kérdés, hogy ha a jelenlétük mellett is nyer a Mészáros és Mészáros Kft., akkor az milyen üzenetet hordoz.

Egy korábbi cikkünkben Nagy Gabriella, a TI integritási megállapodásokkal foglalkozó munkatársa elismerte, hogy a győztes konzorcium adta a legjobb ajánlatot. Nemcsak a szakmai tapasztalatra adható pontszámban voltak ők a legerősebbek, hanem az általuk ajánlott ár is a legalacsonyabb volt. „Az ilyen cégek az elmúlt években olyan referenciákat és tapasztalatokat halmoztak fel, hogy most már trükközés nélkül is ők nyerik meg a tendereket” – vélekedett a szakember.

Ilyen körülmények között kérdés, hogy Magyarországon érdemes-e az európai adófizetők pénzét ezekre az integritási megállapodásokra költeni. Ráadásul nem is könnyű kideríteni, hogy ez mennyi pénz. Ezt hiába kérdeztük meg a TI-tól és az Európai Bizottságtól, mindkét helyről annyi választ kaptunk, hogy elérhetők az interneten a pénzügyi beszámolók. Az EB-nél többször érdeklődtünk tavaly október óta, hogy az összes európai országban az integritási megállapodás projekteknek mekkora költsége van, és bár azt írták október 21-én, hogy megkeresik a választ, és hamarosan jelentkeztek, azóta sem válaszoltak.

Így az a különös helyzet áll elő, hogy a TI uniós támogatását kicsit nehezebb átlátni, mint például az éppen általa ellenőrzött NIF esetében. Az állami infrastruktúraépítő honlapján könnyen kereshetően elérhetők a projektek, és látható, hogy mire mennyi uniós támogatást kaptak. A TI-nél viszont csak az éves, 50-60 oldalas közhasznúságú jelentések átbogarászásával lehet ezt megtudni. Ráadásul ezek közül csupán a 2019-est és 2016-ost tették fel kereshető pdf-ben, a 2017-es és 2018-as szkennelt papírként van fenn, ami nagyon nehézzé teszi ezek használatát, csökkenti az átláthatóságot.

Mindenesetre 2016-ban született megállapodás az integritási megállapodásról, és azóta minden évben jelentős bevétele származott ebből a TI-nek. A 2020-as számokat nem ismerjük, de 2016 és 2019 között összesen

a Transparency International 134 millió forintot kapott az Európai Bizottságtól.

Ez nagyon magas költség két projekt közbeszerzési eljárásának figyelésére. Összehasonlításképpen: a NIF az M6-os projekt közbeszerzési szakértői díjakra összesen nettó 1,3 millió forintot fizetett ki. Igaz, a TI az elkészült terveket is megvizsgálta, hogy szerződésszerű volt-e a teljesítés. Emellett munkatársai részt vettek az úgynevezett átláthatósági tanácsadó testület ülésein, Bólyon pedig egy bemutatkozó eseményen 2018 novemberében.

Ha úgy számolunk, hogy a két projekt fele-fele részben kötötte le a TI munkáját, és tavaly is megkapták az eddigi éveknek megfelelő 30-40 milliós támogatást az EU-tól, akkor az látszik, hogy a Transparency várhatóan 86 millió forintért ellenőrzi egy olyan projekt közbeszerzéseit, amit a közbeszerzési tanácsadó 1,3 millió forintért végzett el.

Máshonnan nézve is aránytalanul drága az integritási megállapodás az európai adófizetőknek. A TI 2016-2019 között összesen 505 millió forintos bevételének ugyanis 26 százalékát tette ki az integritási megállapodásra kapott támogatás. A szervezet 2016-os 11 fős átlagos statisztikai létszáma 2019-re 6,4 főre csökkent, de ha még csak az utóbbi év értékét vesszük is figyelembe, akkor két munkatárs teljes költségét fedezné az uniós forrás.

A magyar állammal történő együttműködés egyébként finoman szólva sem zökkenőmentes. Az M6-os tervezési tenderével kapcsolatban az első jelentéstervezetet már 2017 augusztusában elkészítette a TI. Mivel azonban a publikálás feltétele, hogy a tartalmával a NIF is egyetértsen, az elhúzódó egyeztetések miatt ez végül csak idén március végén jelent meg. Nem ment könnyen az integritási megállapodások – a projektek elhúzódása miatt szükségessé vált – meghosszabbítása sem, ez 2020. június 29-én történt meg, így az első félévben nem is tudták közvetlenül ellenőrizni az M6-os eljárását.

Még egy dilemma felvethető, bár elsősorban a nagyprojekteket jóváhagyó uniós szervezetekkel összefüggésben, de azért a TI-t is érinti. Ahogy korábban megírtuk, az M6-os utolsó szakaszának értelme minimum erősen vitatható. Felvetésünkre, hogy a TI miért vesz részt egy ilyen beruházásban, Nagy Gabriella az alábbi választ adta:

Mi is körbejártuk a kérdést, hogy indokolt-e az M6-os autópálya építése, jóllehet az integritási megállapodásra vonatkozó projektben nem ez a feladatunk, a monitorozandó projektet az Európai Bizottság választotta ki. Az autópálya indokoltságának megítélése nem egyértelmű, hiszen habár jelenleg nincs nagy forgalom rajta, mivel egy faluban véget ér, ha a horvát oldali szakasz is megépül, amire tudomásunk szerint van terv és szándék, akkor Lengyelországtól a Balkánig egyenes autópálya-útvonal lesz, ami az EU-n belüli észak-déli összeköttetését teremti meg. Továbbá, a helyszínen győződtünk meg róla, hogy az autópálya léte mennyire fontos a térség településeinek és lakóinak, valamint, hogy a térségben egyértelműen támogatják, és további gazdasági fellendülést várnak az autópálya befejezésétől.

Frissítés (január 23., 8.16) – a cikk megjelenése után a TI az alábbi álláspontot küldte, amelyet változtatás nélkül közlünk:

A Transparency International Magyarország (TI Magyarország) öt éve vesz részt az Európai Bizottság Integritási Megállapodás nevet viselő úgynevezett pilot projektjében, amelynek során 11 országban összesen 17, közbeszerzéssel elnyerhető beruházást ellenőriznek civil szervezetek, köztük mi is. A G7.hu cikke sajnálatos módon a projekttel kapcsolatban és szervezetünkre vonatkozóan számos hibás állítást tartalmaz.

A cikk nem tisztázza, hogy a valóságban a TI Magyarország az M6-os autópálya államhatárig történő meghosszabbítása esetében pontosan mely feladatokat lát el. Nemcsak a tervezésre kiírt közbeszerzést monitorozzuk, hanem a kivitelezésre kiírt közbeszerzési eljárást is. Továbbá mindkét vizsgált beruházás – tehát az M6-os autópálya meghosszabbítása és a Tisza-Túr víztározó létesítése – esetében monitorozzuk a tervezésnél lényegesen hosszabb ideig tartó kivitelezést is. Részletesebben kifejtve: az M6-os beruházás kapcsán a tervezésre kiírt közbeszerzési eljárást és az annak eredményeként megkötött szerződés teljesítését, valamint a kivitelezésre kiírt közbeszerzési eljárást és az annak eredményeként megkötött szerződés teljesítését ellenőriztük, és tártuk fel a cikkben is említett kartellgyanút. A Tisza-Túr víztározó létesítése kapcsán pedig a kivitelezésre kiírt közbeszerzési eljárást és az eredményeként megkötött szerződés teljesítését vizsgáljuk.

Nagyfokú aránytévesztésről és szakmai hozzá nem értésről tanúskodik, ha valaki az ajánlattevők kilétét a civil monitoron kéri számon. Számos alkalommal megírtuk, elmondtuk, hogy jó néhány ágazatban ma már a NER-közeli cégek uralják a piacot. Ezt a TI Magyarország megváltoztatni nem, csak szóvá tenni tudja. Szintén a pénzügyek és a közbeszerzési piac ismeretének a hiányát bizonyítja az az összevetés, amely egy közbeszerzési tanácsadó személyes honoráriumát veti össze egy nemzetközi projektből részesedő szervezet bevételével. Továbbá, a cikkben felsoroltakon kívül a projekt keretében számos egyéb tevékenységet is végzünk, például rendszeresen tartunk szakmai konferenciákat és tréningeket.

A TI Magyarországnak ezt a közbeszerzési monitoring tevékenységét eddig kétszer auditálta hiteles könyvvizsgáló: az első a 2016-2017-es, a második pedig a 2018-2019-es időszakra vonatkozott. Emellett az Integritási Megállapodás néven futó európai uniós projektet rendszeresen ellenőrzi az Európai Bizottság mint donorszervezet is. A Transparency International berlini Titkársága mint a projekt egyik nemzetközi lebonyolítója is rendszeres auditnak veti alá a projektben részt vevő szervezetek – így a TI Magyarország – tevékenységét. Ezekben az ellenőrzésekben és auditokban semmilyen szabálytalanságot nem találtak, amit egyébként a G7.hu cikke sem cáfol. Emellett a TI Magyarország éves közhasznúsági jelentéseit is minden alkalommal auditálja hiteles könyvvizsgáló, és ezek is hozzáférhetőek mindenki számára.