Szeptember végén a magyar sajtóban is kisebb felbolydulást okozott, hogy ismét az asztalra került egy nem hivatalos francia–német terv az Európai Unió intézményrendszerének átalakításáról, amely egyebek mellett az unió bővítését, a tagállami vétó gyengítését, a renitens országok szankcionálásának szigorítását is pedzegeti. 

A  60 oldalas, akadémikusok és agytröszt-szakértők által jegyzett – és nem a két kormány hivatalos álláspontját képviselő, bár attól nem is túl távoli –  jelentés kapcsán még a Magyarország kirakásának esetleges előkészítéséről szóló értelmezések is megjelentek. 

Mások a “többsebességes Európa” régi tervének felmelegítéseként értékelték a vitairatot, amelynek értelmében az európai integráció különböző fokozatai jönnének létre, ahol a mélyebb gazdasági és külpolitikai unió hívei tovább közeledhetnének, a többiek megmaradhatnának a mostani szinten, a problémás tagjelöltek pedig a teljes tagság helyett kaphatnának egy, a mostaninál tágasabb uniós előszobát. Vagy prózaibban fogalmazva, a nyugati keménymag mehetne a maga feje után, aki pedig nem akar velük tartani, az kimarad az unió mélyítéséből, annak minden hátrányával és kevés potenciális előnyével együtt.

A nagy visszhang ellenére abban nagyjából egyetértés van az uniós politika hazai és európai vajákosai között, hogy a jelentésben nincs sok újdonság, annak elfogadtatására pedig a jelen formájában kevés esély van. Ezzel együtt az is látszik, hogy az Európai Unió aktuális struktúrája nehezen bírja a globális és lokális válságokat, a növekvő geopolitikai és világgazdasági feszültségeket. Emiatt ismét felélénkült az ötletelés arról, hogy az EU hogyan lehetne egységesebb és befolyásosabb szereplő, és hogyan tudná jobban védeni és képviselni érdekeit saját környezetében és a világban.

A régi német–francia válasz erre a további integráció, a központosítás erősítése és a döntéshozatal gördülékenységének elősegítése, akár a tagsági rendszer felszabdalásának árán is. A szkeptikusok szerint azonban ezek évtizedes, többször elvetett ötletek, amelyek a jelen politikai realitásai között ma is bukásra vannak ítélve. 

Régi–új problémák

A nagy hírverést kapott német–francia terv nem az egyetlen uniós reformjavaslat, és annak alapállása és sarokpontjai relatíve gyakran visszaköszönnek az EU-s vitákban. 

Egyrészt évtizedes probléma, hogy miközben a nemzetközi helyzet fokozódik, Európa nem képes egységes és erős szereplőként fellépni a világban, mert az uniós cselekvőkészséget belső érdekellentétek, a külpolitikai és gazdasági szuverenitás európai intézményekre való átruházásával kapcsolatos ellenérzések, a sok területen egyhangúságot és/vagy a 27 tagállam közti hosszas egyeztetéseket követelő döntési mechanizmusok, na meg tagállami vétók gátolják. 

Hasonló probléma, hogy az unió számos problémája egyre kevésbé kezelhető nemzeti szinten. A migrációs nyomástól a technológiai fejlődésen, az ipar- és energiapolitikán át a védelmi politikáig az EU egyre több olyan kihívással szembesül, amely nem ismer országhatárokat, az egyes tagállamok pedig egymagukban nem képesek hatékonyan elnavigálni a nemzetközi vizeken. Manapság egyes területeken már Németország vagy Franciaország sem tudja érvényesíteni érdekeit a világban, és marginalizálódásukat az amerikai–kínai feszültségek kiéleződése is fokozza, amely szűkíti a középhatalmak globális ügyekbe való beleszólását.  

Mindemellett az utóbbi évek válságai, az ukrajnai orosz invázió és Vlagyimir Putyin elnök egyéb machinációi, Kína balkáni pénzügyi jelenléte, az uniós szomszédság belső feszültségei és a demokrácia térségbeli erodálása ismét felélesztette a bővítés igényét. 

A közelmúltig számos fajsúlyos uniós államban az volt az alapállás, hogy az EU-nak van elég belső problémája, amivel foglalkozni kell, és egyébként sem sok haszna lenne balkáni puskaporos hordókat és korrupt keleti látszatdemokráciákat bevenni a körbe. Az elmúlt bő egy évben azonban ezt a nézetet felváltotta az a felismerés, hogy a befelé néző EU egyre kevésbé képes hatással lenni szomszédságára. 

A bővítés ígérete hagyományosan az EU leghatékonyabb eszköze a környezetének pacifikálására és demokratizálódására: az uniós tagság reményében a tagjelölt országok kénytelen igazodni az uniós normákhoz, jogi és politikai szabályokhoz, sőt akár a nevüket is megváltoztatják, mint Észak-Macedónia esetében. Ha azonban örökre az EU előszobájában ragadnak, ahogy a Nyugat-Balkán (Albánia, Bosznia, Montenegró, Észak-Macedónia és Szerbia van hivatalos tagjelölti státusban, valamint Moldova) vagy Törökország, a csatlakozás reményének halványulásával az uniós elvekhez és érdekekhez való igazodásra való hajlandóság erősen csökken, és a kint ragadó országok hajlamosabbak pávatáncba kezdeni az orosz vagy újabban akár kínai kapcsolatok építgetésével, egymás közti leszámolásokkal, regionális etnikai feszültségek és területi viták feltekerésével. Ez pedig többek között Vlagyimir Putyin orosz elnöknek is jó táptalajt jelent az uniós érdekek aláásására.

Többsebességes Európa

A probléma, hogy a fenti vágyak az EU jelenlegi intézményi keretei között nehezen teljesülhetnének, erre próbál megoldást adni a most felkapott reformterv is. “A geostratégiai nyomás arra kényszeríti az EU-t, hogy ismét komolyan elgondolkozzon a bővítésről, különösen Ukrajna esetében, ami az uniós intézményekre, szakpolitikákra és a költségvetésre nézve is következményekkel jár” – indokolta a terv egyik szerzője, miért indult ismét meg az ötletelés.

Ezek a következmények alatt elsősorban azt értik, hogy áramvonalasítani kellene az uniós döntéshozatalt, korlátozni kellene a tagállami vétót, és a közös döntésekben nagyobb szerepet adni a polgárokat közvetlenül képviselő Európai Parlamentnek. Az EU jogalkotása jelenleg egy elég széttartó folyamat: a kidolgozott javaslatok általában az Európai Bizottságtól érkeznek; azok elfogadásához minden esetben szükséges az Európai Unió Tanácsának beleegyezése, ahol a tagállamok kormányai voksolnak; számos esetben viszont az Európai Parlament is “társtörvényhozóként” jár el, azaz a parlamentnek is meg kell szavaznia a tervezeteket, alkalomadtán pedig tologathatják a különböző módosító javaslatokat egymás közt a Tanáccsal; és olyan ügyek is vannak (jellemzően nemzetközi szerződések esetében), ahol a tagállami parlamenteknek is ratifikálni kell az uniós döntéseket. A Tanácsban ráadásul mint ismeretes számos ügyben egyhangú döntéshozatali rend van, azaz akár egyetlen tagállam is megvétózhatja azt, amit a további 26 elfogadna. 

Ez a rendszer már most is recseg-ropog, de további bővítés esetén totális káosszal fenyeget. “Kockázatos azt gondolni, hogy reform nélkül végbemehet a bővítés. Tanúsíthatom, hogy éppen elég nehéz előrelépéseket elérni az érzékeny kérdésekben 27 tagállammal. 32 vagy 35 tagállammal még nehezebb lesz” – mondta nemrég Emmanuel Macron francia elnök. 

Ezért a terv főbb sarokpontja, hogy az egyhangúságot szinte minden területen váltsa fel a minősített többség, ami azt jelenti, hogy a tagállamok legalább 55 százalékának (a 27 államos tagságnál legalább 15-nek) támogatása szükséges egy jogszabály elfogadásához, és az érintett 15 tagállamnak legalább az uniós lakosság 65 százalékát kell képviselnie (a terv szerint a mostani 55-65 arány 60-60 százalékra módosulna). Emellett a most csak politikaterületek egy szűkebb körében illetékes Európai Parlament kompetenciáit is kiterjesztenék, hogy a Tanács ne tudja megkerülni a nép közvetlen képviselőit.

Szintén a belső működés javításával indokolják a Magyarországon legnagyobb figyelmet kapott elképzelést, amely gyorsabbá és könnyebbé tenné a jogállamiság elveit megsértő tagállamok elleni eljárások megindítását és lefolytatását. Az egyik fő változás az lenne, hogy míg az ilyen ügyekben jelenleg a Tanács illetékes és (a szankcionálandó ország kivételével) egyhangúság szükséges a büntetéshez,  addig a jövőben nem lehetne vétózással elodázni a dolgot, öt év után automatikusan elkezdenék szankcionálni a renitensnek ítélt tagállamokat. A másik fő változás, hogy a jogállamisági kritériumok jelenleg csak a költségvetési visszaéléseket érintik, de a terv szerint jövőben a sajtószabadságot vagy a választási rendszer tisztaságát is vizsgálhatná az EU. Ez távol van Magyarország kizárásától, de egyszerűbbé tenné az Orbán-kormány szankcionálását.

A terv legérdekesebb része a többsebességes vagy többrétegű integrációról szóló elképzelés. Ennek az alapja, hogy az uniós tagságban messze nincs egyetértés arról, merre és hogyan kellene tartani az EU-nak: a magyar kormány és más szélsőjobbos európai formációk például a “nemzetek Európájához” való visszatérést és az integráció gyengítését hangoztatják; mások, mint a franciák vagy a német kormány inkább további mélyítést és a föderalizmus irányába való menetelést szorgalmazzák. 

Ennek feloldása végett a terv ismét előhúzta azt a régi koncepciót, amely szerint azok az államok, amelyek mélyebb integrációt akarnak, egymás közt megvalósíthatják azt, akik pedig ki akarnak maradni a föderalizmusból, azok megmaradhassanak az integráció jelenlegi szintjén. Így létrejönne egy, vélhetően az eurózóna által felölelt “mag-Európa” (amely a monetáris integráció mentén de facto ma is létezik), a többieknek pedig maradna az EU jelenlegi integrációs szintje. 

Ezt a terv annyival egészíti ki, hogy az unióba belépni vágyó tagjelöltek számára is új szinteket hoznának létre: az EU-hoz még nem csatlakozott “társult országok” egyfelől részesülhetnének az uniós forrásokból és részt vehetnének bizonyos uniós üléseken, cserébe viszont el kellene fogadniuk az Európai Bíróság joghatóságát és a költségvetéshez is hozzá kellene járulniuk. Ez egy szorosabb viszony lenne, mint amit az EU a jelenlegi tagjelöltekkel fenntart, de azért az uniós döntéshozatalban nem vehetnének részt.

A negyedik kör pedig az Emmanuel Macron francia elnök által előrehozott Európai Politikai Közösség lenne, amely a “nemzetek Európájának” legtágabb, 44 államból álló csoportja, amelyben Oroszország és Belarusz kivételével nagyjából mindenki benne van a kontinensről. Ez nem egy politikai vagy gazdasági közösség lenne, pusztán kormányközi csúcsok formájában öltene testet, ahol rendszeresen meg lehetne vitatni a közös ügyeket, komolyabb kötöttségek nélkül. 

Magyarországnak ártana

A “kétsebességes” vagy “többsebességes” Európa terve olyannyira nem új, hogy már 2004-ből is találni a kérdést taglaló magyar cikkeket. A téma legutóbb 2017-ben kapott nagyobb hírverést, amikor az Egyesült Királyság kilépésével és Donald Trump amerikai elnök hatalomra jutásával (és a transzatlanti együttműködés megroppanásával) ismét előkerült az ötletelés az EU jövőjéről, és hivatalosan is felmerült, hogy azok a tagok, amelyek akarják, szorosabbra fűzzék maguk között az integrációt. Azaz e tekintetben nagyjából semmilyen új és meglepő dolog nincs a német–francia tervben. 

Ami magyar szempontból érdekes, hogy a tervek nagyrészt ártanának Magyarországnak és a magyar kormány befolyásának. A vétópolitika meghaladása elvenné az Orbán-kormány legerősebb zsarolóeszközét, egyúttal pedig csökkentené a magyar barátság geopolitikai értékét Kína és Oroszország felé is; az erősebb szankcionálhatóság növelné az uniós elvek és érdekek megsértésének költségét; az EP jogköreinek potenciális kiterjesztése pedig az Orbán-kormánnyal szemben leginkább kemény álláspontot képviselő uniós hatalmi ág szerepét értékelné fel.

Ha a többsebességek koncepciónak megfelelően az intézményi reformok csak a magállamokra vonatkoznak majd, az sem feltétlenül jelentene feloldozást. A belső és külső körökre tagolt Európa ellentétes lenne a magyar gazdasági és politikai érdekekkel, miután felvetné Magyarország eljelentéktelenedésének veszélyét. Ha az uniós gazdasági integráció, az oktatási és kutatási együttműködés, az innovációs programok és a technológiai fejlődés egyéb csatornái egyre szűkebb körben koncentrálódnának, az természetesen a magyar felzárkózási potenciált is negatívan érintené. Hasonlóan előnytelen lenne, ha Magyarország marginalizálódna az uniós külpolitikai döntéshozatalban és/vagy kimaradna a formálódó közös védelmi politikából – utóbbi különösebben annak fényében, hogy Orbán Viktor az ország NATO-függőségének csökkentése érdekében korábban kifejezetten támogatólag beszélt a közös uniós hadsereg tervéről.  

Orbán emiatt már régóta hangoztatja, hogy a reformerek “európai birodalmat akarnak csinálni”, rá akarják erőszakolni a kisebb tagállamokra “a bevándorlást és multikulturalizmust”, el akarják nyomni a nemzetek függetlenségét, stb. Avagy a populista jelszavakat magyarra fordítva, nem akar további szuverenitást átruházni az európai intézményekre és ellenzi azok kompetenciáinak kiterjesztését; ellenzi, hogy a mag-Európa és különösen az eurózóna intézményi kereteinek megerősítését; de vannak területek, ahol saját érdekei miatt hajlandó rugalmasabb, kormányközi és nem föderális keretek között mélyíteni az együttműködést.

Orbánnak nem biztos, hogy annyira fájna

A másik oldalról viszont a többrétegű vagy többsebességes Európának vannak Orbán számára kedvező jellemzői is. Egyrészt a Fidesz régóta építgeti balkáni politikai és gazdasági kapcsolatait, és Szerbia vagy Bosznia felvétele mellett is régóta kardoskodik, miután ezzel a terv szerint nőne a magyarbarát tagállamok száma, és így a budapesti befolyás is. Végső soron erről szól a “közép-európai középhatalom” elképzelése is, annak realitásaitól függetlenül

A többlépcsős bővítés egy másik potenciális előnye lehetne, hogy Ukrajna relatíve hosszú időre megragadhatna az előszobában, azaz nem jutna be a belsőbb körökbe, és még csak nem is kellene vétóhoz nyúlni a belépés megakadályozása végett. A budapesti és a kijevi kormány régóta fúj egymásra, a kisebbségi jogok ukrajnai helyzete és az ukrajnai háborút illetően gyakran az orosz propagandát visszhangzó magyar kormány ideológiai becsípődései alapján vélhetően nehéz lenne a közös uniós munka. Az ukrán csatlakozás ugyanakkor ennél prózaibb kihívásokkal is járna. A (háború előtt) 40 milliós ország komolyabb hatalmi pólusként jelenhetne meg mind a regionális, mind a brüsszeli politikában, ami csökkentené Magyarország eleve nem túl acélos befolyását. A kormány attól is joggal tarthat, hogy egy uniós Ukrajna az olcsó munkaerővel és tőkehiányával erős konkurencia lenne az alacsony hozzáadott értékű feldolgozóipari beruházások számára, miközben az ukrán piac a magyar vállalkozásoknak csak mérsékelt vonzerővel bír.

A Fidesznek látványosan nem akaródzik csatlakozni az eurózónához sem, bár ezt annak idején Magyarország a belépéskor vállalta. Azóta az önálló monetáris politika és a gyenge forint jelentette részleges exportversenyképesség a kormány egyik szent tehenévé vált, egy többrétegű EU-ban pedig vélhetően könnyebb lenne elódázni a monetáris integráció követelményét. Az utóbbi években számos terv született az eurózóna gazdasági és pénzügyi integrációjának mélyítéséről, például a közös eurózónás költségvetés és pénzügyminiszteri poszt létrehozása is napirenden volt. Ha egy tágabb intézményi reform keretében végül ezek a nagy tervek is valósság válnának, az tovább csökkentené az eurótagság vonzerejét a szuverenitáshívő és az európai elvektől sok szempontból eltérő, populista gazdaságpolitikát folytató Orbán-kormány számára. Miután Magyarország megakadályozni nem tudná azokat, egyszerűbb lenne kimaradni ezekből a reformokból.   

A legutóbbi, 2017-es felbuzdulás idején egyes szakértők is úgy vélték, hogy Orbán Viktor egy “á la Carte Európában érdekelt”, ahol a csak azokon a területeken vehet részt a szorosabb együttműködésben, amelyek számára politikailag a legkedvezőbbek. Emiatt persze Orbán ellenérdekelt egy, a többieket magával ráncigáló erős keménymag kialakításában és különösen egy erősebben szankcionáló és autonómabb Európai Bizottságban és Európai Parlamentben. Ugyanakkor a többsebességes Európa a konkrét intézményi felállás függvényében rugalmasságot is adhat a különutassághoz.

Egyhangúság kell az egyhangúság eltörlésére

A többsebességes EU-ról szóló terveket persze erősen gyengíti, hogy azok elfogadásához a jelenlegi tagállamok egyhangú támogatására van szükség, és utána még ratifikálni is kell az új egyezményt – azaz például a magyar kormánynak meg kellene szavaznia, hogy a jövőben könnyebben büntethessék. A nagyobb uniós reformok elfogadtatása még a mostaninál kevésbé turbulens időszakokban is nehezen ment, jelenleg pedig nagyon alacsonynak mutatkozik egy gyökeres reform esélye, míg reálisabb a meglévő struktúrák toldozgatása-foltozgatása, ami az utóbbi másfél évtizedet jellemezte. 

A nagy reformhév ellen szól az is, hogy támogatóinak politikai ereje jelenleg minimum ingatag. A német kormánykoalíció népszerűsége csapnivaló, miközben a politikai paletta jobbra toldóik, erős euroszkeptikus felhangokkal, azaz messze nem biztos, hogy a 2025-ös választás után nem változik Berlin hozzáállása. Hasonló a helyzet Franciaországban, ahol Emmanuel Macron ugyan 2027-ig tart, de pártja kisebbségben kormányoz, és a tavalyi elnökválasztás tapasztalatai alapján a politikai paletta mindkét széléről erős kihívókra lehet számítani a jövőben. 

A tizenkét bölcs javaslatai az uniós vitákra hatni próbáló szakértői körökben sem örvend egyöntetű támogatásnak Roderick Parkes, a német külügyi intézet kutatási vezetője szerint a vitairat olyan ötleteket próbál ismét elővenni, amelyeket a német–francia tengely már jó másfél évtizede próbál ráerőltetni a tagság többi részére, kis sikerrel.  

Parkes alapállása, hogy a két nagy Európa-képe saját történelmi tapasztalatait mintázza: a “mag-Európa” által vezetett, hierarchikus rendszerben gondolkozó franciákat a régi birodalmi beidegződések vezérlik; a németek saját 19. századi egyesülésük rendszerét akarják ráhúzni Európára a teljes kontinenset felölelő, föderális unió elképzelése mentén. Az uniós integráció problémáit Berlinben és Párizsban is a központi irányítás és a fegyelem hiányával magyarázzák, ezért a reformtervek központi eleme a központosítás és a tagállami mozgástér szűkítése. Ez azonban szerinte nem a megoldás, hanem a problémák forrása: az egységesítési törekvések ellenkezéshez vezetnek a kisebb tagállamok részéről, és ezáltal diszfunkcionális intézményi kereteket szülnek. 

Szerinte ennél előremutatóbb lenne, ha a reformerek a föderális elképzelések helyett egy rugalmasabb keretként tekintenének az EU-ra, ahol szükség esetén az integráció elavult vagy szükségtelen elemeit lebontják, és a kor kihívásaira reagálva újakat építenek helyettük, napjainkban például az innováció vagy a zöld átállás mentén. Azt is felhozza, hogy hiába van szó arról, hogy az EU-nak 2030-ra készen kell állnia a bővítésre, “mindenki tudja, hogy a tagjelöltek nem állnak majd készen 2030-ra, talán 2040-re sem, legalábbis azon feltételek alapján, amelyek intézményi és szabályozási igazodást írnak elő”. Ha a franciák és németek saját képükre akarják formálni Ukrajnát vagy a Nyugat-Balkánt, azzal több bajt okoznak, mint amennyit megoldanak.

Az persze már egy másik kérdés, hogy a föderalista reformtervek bírálói Orbántól Parkesig nem tudnak sok konkrétumot felhozni azt illetően, hogy mégis a gyakorlatban akkor hogyan kellene kinéznie a közeljövő Európai Uniójának, és hogyan lehetne hatékonyan szembenézni a mostani kihívásokkal.

G7 támogató leszek! Egyszeri támogatás / Előfizetés

Világ Emmanuel Macron Európai Unió eurózóna integráció jogállamiság reform Olvasson tovább a kategóriában