Orbán Viktor külpolitikáját az elmúlt szűk másfél évtizedben temérdek világmagyarázó beszéd, újságcikk, elemzés és több könyv próbálta tágabb gondolati keretbe helyezni, a kormányzat és intellektuális holdudvara pedig megannyi régi–új kifejezéssel  – pávatánc, hintapolitika, konnektivitás, multivektoriális külpolitika, világrendszer-váltás – igyekezett a közvélemény számára is eladhatóvá tenni az állítólagos nagy tervet. Ezeknek a definíciós és megfejtési kísérleteknek közös jellemzője volt, hogy abból indultak ki: Magyarország 2010 óta valamiféle különutas, egyedi stratégiát követ, nézeteltérés legfeljebb abban volt, hogy a stratégia sajátosan zseniális vagy destruktív-e.

A brit királyi külügyi intézet (Chatham House) által szerkesztett, az Oxfordi Egyetem által kiadott patinás nemzetközi kapcsolatok folyóirat, az International Affairs szeptemberi különszáma ugyanakkor azt sejteti, hogy az orbáni módszerek nem különösen egyediek. A globális populizmus nemzetközi hatásaival foglalkozó tanulmánykötet szerint Észak- és Latin-Amerikától Dél-, Nyugat- és Kelet-Európán át Dél- és Délkelet-Ázsiáig nagyon sok hasonlóság figyelhető meg a világmegváltást hirdető rendszerek külpolitikai magatartásában:

• A külpolitikai döntéshozatal egy–egy vezető kezében összpontosul, és a külpolitika fő céljává a nemzeti érdek képviselete helyett a rezsim szűken vett hatalmi érdekeinek és túlélésének biztosítása válik.
• A szuverenitás védelme alapvető hivatkozási alap kreált ellenségekkel szemben, ami a rendszer belső támogatottságának megerősítését célozza.
• Emocionális, harcias retorikát alkalmaznak, és a külföldiek és menekültek egyes csoportjait biztonsági fenyegetésként festik le.
• A külpolitikai magatartás az egyszemélyi hatalom erősödésével és a kardcsörtetés belpolitikai mobilizációs szerepének növekedésével konfrontatívabbá válik.
• A konfrontáció fő célpontjai a nemzetközi intézmények, a multilateralizmus és a „liberális nemzetközi rend”, amelyeket a populista rendszerek igyekeznek gyengíteni és aláásni.
• Az ideológiai partnerek egy szűkebb körével való, lazább együttműködést preferálják, bár ennek gyakorlati hatásai mérsékeltek.
• A liberális nemzetközi renddel szembeni ellenségesség ugyanakkor nem párosul világos elképzelésekkel a nemzetközi politika elvi és gyakorlati átformálására vonatkozóan, a szélmalomharc mögött az őszinte reformvágy helyett gyakran az eseti haszonszerzés jelenti a motivációt.

Magyarország csodájára járnak

A kötet szerkesztői a tanulságokat összefoglaló tanulmányukban megjegyzik, hogy a populizmus társadalomtudományokban legszélesebb körben használt definíciója, amely szerint a populista politika alapja a „nép érdekeinek” szembeállítása és védelme valamilyen tágan és homályosan körülírt hatalmi csoporttal szemben (ez lehet például az „elit”, a „rendszer”, „Brüsszel” vagy a „globalisták”), elég tág külpolitikai magatartásformákat takarhat.

Ebből fakadóan ők kifejezetten az autoriter populizmusra összpontosítottak, ahol a „nép” és a „korrupt elit” szembeállítása kiegészül a hatalom feletti korlátok lebontásával, a nacionalizmussal, a többségi akarat felsőbbrendűségének hirdetésével és a független vagy nem többségi intézmények, például jegybankok, alkotmánybíróságok és nemzetközi szervezetek „liberális” politikája elleni harccal.^*A különszám egyik tanulmánya ezzel szemben amellett érvel, hogy ahogy a gazdasági populizmusnak, úgy a külpolitikai populizmusnak is vannak nemcsak kirekesztő, hanem inkluzív formái is, amelyek példájaként a szerzők a gazdaságilag elit- és rendszerellenes, de internacionalista, a multilateralizmust, a pluralizmust, sőt a bevándorlást is támogató, és ezáltal az autokratikus populizmustól nagyon eltérő külpolitikai nézeteket képviselő spanyol Podemost és Bernie Sanders amerikai szenátort hozzák fel. 

A kérdést a kötet tanulmányai három szempontból vizsgálták: az autoriter populisták által a külpolitikai döntéshozatalra, a külpolitika tartalmára, valamint a nemzetközi politikára gyakorolt hatásokat próbálták azonosítani. Ennek főbb tanulságait a fenti felsorolás kimeríti, de Magyarország esetét egyes tanulmányok részletesebben is boncolgatták.

Két török kutató, Özgür Özdamar és Lerna Yanik a külpolitikai döntéshozatal változásain keresztül mutatta be a hasonlóságokat Vlagyimir Putyin orosz és Recep Tayyip Erdogan török elnök, valamint Orbán Viktor magyar miniszterelnök és a tavalyi választásokon megbukott lengyel Jog és Igazságosság (PiS) regnálása között.

Ezen rendszerek egyik alapvető közös jellemzője a külpolitikai döntéshozatal átpolitizálása, azaz hogy a külügyi bürokráciát szakmai helyett politikai kritériumok (például a vezetőhöz és ideológiájához való lojalitás) mentén választják ki és léptetik elő.

Ez kéz a kézben jár a külpolitikai döntéshozatal perszonalizálásával, azaz azzal a jelenséggel, hogy a külpolitikai döntéshozatal a vezér kezében összpontosult, és a külügyi bürokrácia egyre csökkenő szerepet játszik a külpolitika meghatározásában.

Sorcsere, centralizáció, katonaság

A döntéshozatal átalakítása három szakaszban zajlik. Az elsőben jelentős személycserék zajlanak le a külügyi karban, amely során a szakmai posztokat a vezér lojális emberei veszik be. Ez jól rímel arra, ahogy annak idején Szijjártó Péter külügyminiszteri kinevezését tömeges személycserék és a közszolgák jogállásának törvényi gyengítése kísérte. (A folyamattal részletesebben foglalkozik többek között Visnovitz Péter és Erin Kristin Jenne 2021-es, valamint Patrick Müller és Gazsi Dávid 2022-es tanulmánya.)

Ezt követi a külügyi szervek földrajzi elérésének kiterjesztése, új képviseletek létrehozása, amely részben a vezér globális szerepének (belső publikum felé való) felértékelését, részben a lojalisták pozícióba juttatását szolgálja. Magyarország 2016-ban 104, 2023-ban már 140 képviselettel rendelkezett a kutatók gyűjtése szerint.

A harmadik szakasz a döntéshozatal centralizációja, amely során a külügyminisztérium hagyományos feladatainak egy növekvő részét a vezér szűkebb környezete és/vagy más minisztériumok veszik át, miközben a külügyet nem diplomáciai jellegű feladatokkal ruházzák fel. Ezt a jelenséget itthon nagyon nem kell bizonygatni, Orbán Viktor a külügyi intézet Miniszterelnökség alá rendelése után világosan közölte, hogy a „külpolitika gyeplőjét (…) a miniszterelnök fogja”. Eközben Szijjártó munkája leginkább a külső erők elleni harc és a növekvő magyar befolyás narratíváját támogató kommunikációs tevékenységre, valamint vállalati kapcsolattartásra és befektetésösztönzésre korlátozódik.

Az orosz és török esetben van egy további lépcsőfok: a hatalomgyakorlás autokratikus jellegének erősödésével jellemző a külpolitikai döntéshozatal militarizációja, a hadsereg és a titkosszolgálatok szerepének növekedése. Ez a török kutatók szerint Oroszországban és Törökországban már valóság, de Magyarországon nem – bár a titkosszolgálatoknak szentelt politikai figyelem fokozatos növelése, valamint a hadsereg nagyobb személycseréi és a katonák jogállását alakító törvénymódosítás alapján ez a folyamat is megindult. A perszonalizáció és a militarizáció kombinációjának sajátos példája lehet továbbá Magyarország furcsa csádi szerepvállalása is, amelynek semmiféle stratégiai rációja nincs, a külső jelek alapján pusztán a miniszterelnök katona fia, Orbán Gáspár személyes projektjéről van szó.

A külpolitika perszonalizálása annak tartalmát és jellegét is erősen alakítja. 

• Az egyes vezetők közti személyes kapcsolatok kiemelt szerepet kapnak, a hagyományos külpolitikai csatornák kárára.
• A döntéshozatalban a szakmaiság és a technikai részletek háttérbe szorulnak.
• A külpolitikai magatartás kiszámíthatatlanabbá válik, miután a populista vezérek szeszélyesebbek, mint a külpolitikai bürokráciák.
• A külpolitika egyre jobban összefonódik a rezsim belső hatalmának bebetonozásával és a rezsim túlélésének biztosításával, amely különösen népszerűségvesztés esetén vagy választások előtt növeli a külpolitikai hazárdírozás esélyét.
• Ebből fakadóan a populista külpolitika fő célja a vezető a népet megmentő szuperhősként való bemutatása, nem pedig a valós nemzetközi kihívások leküzdése.
• A külpolitikai döntéshozatal átláthatósága és minősége erősen romlik. A visszacsatolás hiánya, a vezér lojalistákkal való körülvétele és a megfontolt stratégiai tervezés gyors és eseti személyes döntésekkel való felváltása költséges hibákhoz vezet – egyes elemzések részben ezekkel a körülményekkel magyarázzák, hogy Putyin két és fél éve súlyos tévképzetekkel kezdett bele a gyorsnak tervezett ukrajnai háborúba.

Harc vs. pénz

Agnese Pacciardi, Kilian Spandler és Fredrik Söderbaum, a Lund Egyetem, a Kieli Egyetem és a Göteborgi Egyetem kutatói az Orbán-kormány Európai Unióval, a NATO-val és az ENSZ-szel való kapcsolatát elemezték, és vetették össze Donald Trump előző amerikai elnök nemzetközi szervezetekkel szembeni magatartásával.

Ők azok táborát erősítik, akik szerint az orbáni taktikát az ideológiai és belpolitikai célok, valamint a pragmatikus megfontolások közti egyensúlyozás jellemzi.

• Egyrészt a nemzetközi intézmények bevándorlási, emberi jogi és LGBTQI+-politikájának bírálatával, az uniós külpolitikai lépések akadályozásával a populizmus tankönyvi példáját követi. A „Brüsszel” elleni harc a belpolitikai mozgósítás alapvető eleme, ahol a kormány azzal próbálja növelni renoméját, hogy megvédi a népet és a népakaratot a gonosz külső liberális globalista elittől.
• Másrészt a kormány az unión belül az obstrukció és a zsarolás eszközével igyekszik leszerelni a belpolitikai rendszer illiberális átalakításával szembeni külső támadásokat és eseti anyagi haszonra szert tenni.
• A populista támadásokat ugyanakkor az EU-ban, a NATO-ban és az ENSZ-ben is a nemzetközi intézményrendszer konstruktív szereplőjeként beállító kezdeményezések ellensúlyozzák, és a gyakorlati diplomáciában gyakran nagyon máshogy néz ki a magyar hozzáállás, mint amit a harcias nyilatkozatok sugallnak.

Ez a magatartás a szerzők szerint hasonló Donald Trump előző amerikai elnök nemzetközi szervezetekkel kapcsolatos viszonyához, aki szintén az ideológiai támadásokat keverte az eseti haszonszerzést célzó zsarolással és obstrukcióval – azzal a nem elhanyagolható különbséggel, hogy Trump mérhetetlenül nagyobb hatalma miatt jóval komolyabb zavart okozott a nemzetközi térben.

A magyarhoz hasonló jelenségeket azonosított a különszám egy másik tanulmánya is, amely a dél-európai populisták EU-hoz való viszonyát vizsgálta. Ezekben az országokban 2020-ig fokozatosan nőtt a populista erők euroszkepticizmusa, azonban a jelentős fejlesztési forrásokat felszabadító NextGenerationEU nevű csomag 2020-es elfogadását követően az EU-ellenességük érzékelhetően megcsappant, azaz a jelek szerint van az a pénz, amelyért a populisták megbarátkoznak a „brüsszeli bürokratákkal”. (Mint ismeretes, a populista külpolitika ösvényén előrébb járó Magyarország esetében a kompromisszumkészség szintje alacsonyabb maradt.)

Világrendszerváltás, de mire? 

A különszám tanulmányaiból az is kiolvasható, hogy a kormány által hirdetett világrendszerváltás mögött valójában nincs rendszer: a „globalizmus”, a multilaterális intézmények és a „liberális elit” elleni lázadás általában nem a nemzetközi rend átformálását célzó külpolitikai stratégiából fakad, hanem prózai hatalmi megfontolásokat szolgál.

Latin-amerikai kutatók a kontinens jobb- és baloldali populistáinak – Jair Bolsonaro volt brazil elnök, Nicolás Maduro venezuelai elnök, valamint Andrés Manuel López Obrador volt mexikói elnök – magatartását elemezve a „populista nemzetközi rend” három oszlopát azonosították. 

• A populisták a multilaterális keretek helyett jobban szeretik a szűkebb, jellemzően szimbolikus tagságú klubokban megvitatni a nemzetközi ügyeket.
• A joguralmat csak kérdések egy korlátozott körében ismerik el, amikor ez a „nép valódi érdekeit” (más szóval saját hatalmi érdekeiket) szolgálja.
• A nemzetközi politikában ellenzik a pluralitást, azaz azt az elvet, hogy a politikai reprezentációt társadalmi és gazdasági csoportok tágabb köre számára is biztosítsák, és a többségi szuverenitás – ezzel pedig saját hatalmuk – mindenek felett állóságát hirdetik.

Ezek a jelenségek megjelennek a magyar külpolitikában is. Orbán a Türk Tanácstól az Övezet és út fórumig láthatóan jól érzi magát kisebb, lazább, baráti csoportok körében; a nemzetközi és uniós jogot csak szelektív módon tartja be, a jogsértést a nép érdekeinek védelmével magyarázza; a pluralitást pedig dogmagtikusan tagadja.

A probléma persze, hogy ezek a jelenségek rendszerszinten nem rendet, hanem rendetlenséget teremtenek. A nemzetközi politika sajnálatos jellegzetessége, hogy a „nemzeti érdekek” elég gyakran ütköznek egymással, a nézeteltéréseket pedig egy bizonyos ponton túl a populista vezérek közti bratyizás sem tudja megoldani. Míg India és Kína a BRICS nevű csoportosulás tagjaként a nyugati béklyó levetését hirdeti, határvitáik miatt egymás ellen rakétákat telepítenek; az ukrajnai háború tekintetében Kína oldalán álló Brazília pedig Pekinggel is kereskedelmi háborúzást folytat. Pont ezért is jellemző, hogy a populisták csak addig akarják felrúgni a jelenlegi nemzetközi rendet, ameddig ennek nincs valós tétje számukra.

Kapcsolódó cikkKapcsolódó cikkNagy sláger az Orbán-féle világrendszer-váltás, de az alapjai sem világosakA kormányfő keveset mond a jövő világrendjének alkotóelemeiről, míg külföldön abban sincs egyetértés, hogy mi a rend lényege és hogyan lehet megteremteni.

Kapcsolódó cikkKapcsolódó cikkEurópa legelmaradottabb vidéke lett a magyar kifektetés fő célpontjaA magyar külpolitika által megcélzott nyugat-balkáni országok évtizedek óta alig közelednek Európához, ami kérdéseket vet fel a megtérüléssel kapcsolatban.

Kapcsolódó cikkKapcsolódó cikkMagyarország az ENSZ-ben nagyon mást képvisel, mint Orbán és Szijjártó nyilatkozataiSzemben a hazai közönségnek szánt nyilatkozatokkal, Magyarország az ENSZ-ben 2010 óta közeledik az Egyesült Államokhoz, azonosan szavaz Franciaországgal, és távolodik a nem nyugati világtól.

G7 támogató leszek! Egyszeri támogatás / Előfizetés

Közélet Világ Európai Unió külpolitika liberális nemzetközi rend magyar külpolitikai stratégia Orbán Viktor Szijjártó Péter világrendszer-váltás Olvasson tovább a kategóriában