(Fazekas Dóra a Cambridge Econometrics budapesti vezetője. Az Ekonomi a G7 véleményrovata.)

Az idei nyár egyik legfontosabb – és az utóbbi hetekben legtöbbet vitatott – európai uniós döntése lesz, hogy bevonják-e a közúti közlekedést és a lakóépületek energiafelhasználását is az EU-s kibocsátáskereskedelmi rendszer (ETS) hatálya alá. Épp a napokban tárgyalja az Európai Parlament, hogy kiterjesztés miként történjen meg úgy, hogy a legjobb eredményt hozza az Unió 2050-re tervezett kibocsátáscsökkentési céljai eléréséhez, és miként védjék ki a szabályozás kedvezőtlen hatásait a szegényebb társadalmi rétegek számára.

A témában máris több hazai és régiós politikus is megszólalt, kiemelve, hogy a kibocsátási kvóták kereskedelmére alapozott piaci elvű megoldás bevezetése előnytelen lesz a szegényebb régiók és ezeken belül is a szegényebb rétegek számára.

Vajon a kvótakereskedelem kiterjesztése valóban a legjobb eszköz ahhoz, hogy elérjük a kitűzött kibocsátás-csökkentési célokat a gazdaság és a társadalom számára hátrányos mellékhatások nélkül?

A kérdés megválaszolására és a döntéselőkészítési időszakhoz időzítve a Cambridge Econometrics friss elemzést készített a kvótakereskedelem tervezett kiterjesztésének hatásairól a European Climate Foundation és a Transport & Environment nemzetközi mobilitási akciócsoport felkérésére.

A múlt héten publikált elemzés megvizsgálta, milyen gazdasági és társadalmi hatásai lehetnek annak, ha a kvótakereskedelmi rendszer jelenlegi mechanizmusát egy az egyben átültetik a közlekedés és a lakóépületek károsanyag-kibocsátásának csökkentésére, illetve mi történik akkor, ha a bevezetést kiegészítik olyan szakpolitikai lépésekkel, amelyek a kvóták értékesítéséből származó bevételeket visszaforgatják a gazdaság élénkítésére és a különböző társadalmi csoportokat eltérően érintő hatások enyhítésére.

A konkrét forgatókönyvekre alapozott gazdasági számítások eredményeit három fő állításban foglalhatjuk össze:

• Európa számára gazdasági előnyökkel járhat a két szektor károsanyag-kibocsátásának szisztematikus csökkentése, azonban az előnyök mértéke a bevezetett szabályozások formájától függően nagyban eltérhet.
• A közúti közlekedés és a lakóépületek károsanyag-kibocsátásának csökkentését célzó lépéseket érdemes a nemzeti kibocsátáscsökkentési célok keretében tartani, mert ezzel érhető el a legnagyobb gazdaságélénkítő hatás és az alacsony kibocsátású technológiák minél gyorsabb elterjedése.
• Ezzel szemben a kvótakereskedelmi rendszer egyszerű kiterjesztése negatív hatásokkal is járhat bizonyos régiók, szektorok és csoportok számára, és ezt egyértelmű szakpolitikai lépésekkel kell ellensúlyozni.

Elmondhatjuk tehát, hogy

komoly és átgondolt kiegészítőszabályozásra van szükség a kvótakereskedelmi rendszer kiterjesztésével együtt járó aránytalan hatások megfékezésére,

és az európai károsanyag-kibocsátás 2020-ban meghatározott 55 százalékos csökkentésének elérése érdekében.

Ahhoz, hogy lássuk, a fenti állítások alapján pontosan milyen lépésekre van szükség, hogyan működik a kibocsátáskereskedelem és milyen finomhangolás szükséges a kiterjesztéséhez, nem árt tisztában lennünk a rendszer céljaival, működésével és az elmúlt 15 éves működéséből származó tapasztalatokkal.

Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere (emissions trading system – ETS) 2005 óta működik. Célja az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése. Működési mechanizmusa abban áll, hogy lehetővé teszi, hogy elsősorban azok a szennyező ágazatok és szervezetek csökkentsék a kibocsátásukat, amelyek ezt a legolcsóbban, legkevesebb ráfordítással valósíthatják meg. A rendszer bevezetésekor EU-szinten meghatároztak úgynevezett kibocsátási plafont, amely évről évre csökken. Tehát maximálták a kibocsátást, majd azt bontották le ágazatokra, államokra és egészen egyes létesítményekre. A rendszer célja, 2030-ra a 2005-ös szinthez képest 43 százalékkal csökkentse a kibocsátást az ETS által érintett ágazatokban, 2050-re pedig nullára csökkentse ezek károsanyag-kibocsátását. Ezek az ágazatok jellemzően a legnagyobb kibocsátók – energiatermelés, vegyipar, cement-, vas- és acélgyártás – a teljes EU-s kibocsátás legalább 40 százalékát teszik ki.

A rendszer hatálya alá tartozó létesítmények kibocsátási engedélyeket kapnak, amelyek darabonként 1 tonna szén-dioxid kibocsátására jogosítják fel őket. Az egységeket vagy arra használják, hogy a hatóságok felé felmutatva így számolnak el a működésükből származó károsanyag-kibocsátással, vagy értékesítik a piacon és az így befolyó bevételből növelik a működési hatékonyságukat és csökkentik a szennyezésüket. A közgazdaságtani elmélet alapján ez a leghatékonyabb módja a kibocsátás csökkentésének, mert minden szereplő mérlegeli, hogy számára melyik lehetőség olcsóbb: vásárolni a piacon egy egységet, hogy fedezze a károsanyag-kibocsátását, vagy – innovatív megoldásokkal, beruházásokkal, hatékonyságnöveléssel – csökkenteni a saját kibocsátását.

Az elmélet működése a gyakorlatban

A 2005-2007-es időszak egyfajta próbaidőszak volt, a kereskedési rendszer 2008-2012-ben kezdett el igazán működni, a harmadik, 2009-2020 közötti időszak pedig tavaly ért véget. A piacot alacsony ár és túl sok kibocsátási egység jellemezte. E mögött több tényező áll: rosszul határozták meg a kibocsátási alapszinteket, ahonnan a szereplőknek csökkentést kellett elérni, ezért túl sok egység állt rendelkezésre a piacon. A létesítmények ingyen kapták az egységeket, így – noha a közgazdaságtan elmélete szerint mindegy, hogy fizetünk-e valamiért, vagy ingyen kapjuk – a piacon nem volt értéke az egységeknek. A valóságban így az egységek csak egy adminisztrációs feladatot jelentettek a legtöbb cég számára, kevesen látták meg a kereskedési lehetőséget és hiányzott az innovációra való ösztönzés.

Az Európai Bizottság különböző eszközökkel igyekezett a hibákat orvosolni. Létrehozták a „piaci stabilizációs tartalékot” (Market Stability Reserve – MSR), amelybe az adott évi kiosztott kibocsátási egységek bizonyos részét (először 12, majd 24 százalékát) kellett tartalékba helyezni, ezzel csökkentve a piacon elérhető egységek számát. Másrészt a kiosztás során megjelentek az aukciók, így már nem minden szereplő kapta ingyen az egységeket.

Ez persze további nehézségekhez vezetett, mert az energiaintenzív ágazatok jelezték, hogy a rendszer nem igazságos és csökkenti a versenyképességüket a nemzetközi piacon. Míg például egy cementgyár nem tudja a termelését az EU-n kívülre tenni, hogy ezzel csökkentse a termelési költségeit, egy textilgyár a termékeit ott termeli meg, ahol nincs pluszköltsége a kvóta-szabályozás miatt, majd behozza a terméket az EU-ba. (Ezt nevezték karbon-elszivárgásnak.) Erre jött a megoldás: készítsünk listát azokról az ágazatokról, amelyeket valóban érint az ETS-rendszer által kiváltott termelés-áthelyezés. (Erre vonatkozóan korábban a Cambridge Econometrics is készített részletes számításokat, kimutatva a 2020 után jellemzően érintett szektorokat.)

A legutóbbi finomhangolások

Végül az idén indult negyedik szakaszban is lesz még ingyenes kvótakiosztás, de csak azok az ágazatok kapják, amelyeknél nagy a kibocsátás-áthelyezés kockázata. A kevésbé kitett ágazatok ingyenes kiosztása előreláthatóan 2026-tól a maximális 30 százalékról fokozatosan csökkenni fog, majd 2030-ra teljesen megszűnik.

Ezzel együtt további ösztönzők bevezetése várható, amelyek az ipari termelők körében és a villamosenergia-szektorban elősegíthetik az alacsonyabb kibocsátású működésre való átállást: megjelenik az Innovációs Alap és Modernizációs Alap.

További újításként jelenik meg, hogy az eddig az ETS hatálya alá nem tartozó ágazatokra is meghatároztak a tagállamok által 2021-től 2030-ig kötelezően teljesítendő kibocsátáscsökkentési célokat. Ezt nevezzük erőfeszítés-megosztási rendeletnek (effort sharing regulation – ESR) és kiterjed a közlekedésre, az épületenergetikára, bizonyos ipari folyamatokra, a mezőgazdaságra és a hulladékfeldolgozó ágazatokra. Jelenleg a célkitűzés az üvegházhatású gázok 30 százalékos kibocsátás-csökkentését írja elő 2030-ig a 2005-ös szintekhez képest.

A legújabb fejlemények alapján ez a 30 százalékos célkitűzés akár 40 százalék körülire emelkedhetne, és szabályozás alá bekerülne a közlekedés és az épületek fűtése is. A közlekedés alatt mind a közúti, mind a légi, mind a vízi közlekedés értendő. A légi közlekedés szabályozása EU-n belüli járatok esetén már évek óta tart, és idéntől egy nemzetközi ellentételezési rendszer kialakítása lenne a cél. A vízi közlekedés esetében az adatgyűjtés és megfigyelés fázisában vagyunk, utána lehet célokat kitűzni.

Mi is a baj a rendszer kiterjesztésével?

A Cambridge Econometrics mostani, friss elemzésében azt vizsgálta meg, hogyan lehetne a közúti közlekedést és az épületek fűtését bevonni a szabályozás alá és a különböző megvalósítási lehetőségeknek mi lenne a hatása. Az elemzés rámutat, hogy amennyiben a jelenlegi ETS hatálya alá vonnák be az új szektorokat, akkor a már eddig az ETS hatálya alatt lévő ágazatoknak kellene nagyobb mértékben csökkenteni a kibocsátásukat a közös cél elérése érdekében. Ennek oka az, hogy a közlekedésnek és a fűtésnek viszonylag alacsony az „árrugalmassága”: nem tudunk sokkal kevesebbet közlekedni, ha drágul az üzemanyag és nem fogunk sokkal kevesebbet fűteni, ha drágul a földgáz, hiszen a lakást akkor is melegen kell tartani. Itt merül fel a politikusok által kiemelt társadalmi igazságosság kérdése. Egy kisebb jövedelemmel bíró háztartás számára mindenképpen nagyobb anyagi terhet jelent a fűtési költségek, vagy a benzin árának emelkedése.

Hogy lehet az aránytalan hatásokat kompenzálni?

Az ETS-rendszer kiterjesztése során az egyik legfontosabb tényező a kibocsátási egységek árveréséből származó központi bevétel felhasználása. Ez a döntés nem EU-s szintű, hanem a nemzeti kormányok kezében van, tehát a kiterjesztés tényét kritizáló politikusok maguk tehetnek a rendszer megfelelő, helyi igények szerinti finomhangolása érdekében. Ha a kvótaeladásokból származó pluszbevételeket egyszerűen más költségvetési célokra fordítja egy-egy nemzeti kormányzat, akkor teljes mértékben a szegényebb rétegek viselik az új szabályozás anyagi terheit.

Amennyiben viszont visszaforgatják ezeket a bevételeket, akár adócsökkentés, akár támogatások, akár beruházás-ösztönzők formájában, máris más a helyzet. Lehet az áfát vagy más általános adónemeket csökkenteni. Ezzel mindenki jobban jár. (Bár a gazdagok kicsit jobban, hiszen ők a nagyobb fogyasztásuk révén több áfát fizetnek.) Lehet támogatást adni (pl. rezsicsökkentés), ezzel a szegényebbek járnak jobban, hiszen esetükben a fűtésszámla a családi költségvetés nagyobb részét viszi el. Továbbá a kvóták értékesítésének bevételeiből lehet alacsony-kibocsátású technológiákba fektetni, zöld közbeszerzést folytatni, kutatás-fejlesztést finanszírozni. A Cambridge Econometrics számításai szerint ez az utolsó alternatíva a legkedvezőbb a gazdaság, a foglalkoztatottság és a társadalmi igazságosság szempontjából egyaránt.

Hatékony-e, hatásos-e és igazságos-e a kibocsátáskereskedelem?

Sokan és sok helyütt vitatják a rendszert. Működésének első éveiben az alacsony kibocsátási egységek árai miatt nem volt hatásos. Nem csökkentette kívánt mértékben a károsanyag-kibocsátást, ezáltal nem ösztönözte kellőképpen a vállalatokat sem, hogy azok kibocsátás-csökkentő fejlesztésekbe, beruházásokba fogjanak.

Az igazságosságot értelmezhetjük az egyes társadalmi rétegek között, de akár az EU-tagállamok között is. Ha például a közúti közlekedés kibocsátás-csökkentési célkitűzéseit az egyes tagállamok nem a saját hatáskörükben oldanák meg, hanem a központi ETS-rendszerben, akkor ugyanaz az EU-szintű kvótaár nagyobb mértékben terhelné a keleti tagállamokat, ahol jelenleg alacsonyabb a benzinár, tehát arányaiban nagyobb árnövekedéshez vezetne. Az országokon belül pedig a szegényebb rétegeket érintené jobban az árnövekedés.

Mindezek ellenére az ETS az EU kibocsátás-csökkentési politikájának hosszú távú, stratégiai alappillére. A folytonos strukturális átalakításokkal és javításokkal egyre hatékonyabb és egyre hatásosabb a működése. A rendszer egészen biztosan fennmarad, de nem mindegy, hogy kiegészül-e további szakpolitikai intézkedésekkel – mint például adócsökkentés, támogatások, beruházásösztönzők – és figyelembe tudja-e majd venni a társadalmi különbözőségeket. A Cambridge Econometrics által kiszámított forgatókönyvek szerint egy összetett szakpolitikai intézkedési csomag lenne az ideális megoldás a kibocsátás-csökkentési törekvések kibővítéséhez, amelynek az ETS csak egy eleme, és tartalmaz olyan kompenzáló mechanizmusokat, amelyek kiveszik a negatív társadalmi és gazdasági hatásait és felerősítik a klímaváltozás elleni hatásosságát.

G7 támogató leszek! Egyszeri támogatás / Előfizetés

Közélet Világ károsanyag-kibocsátás klímavédelem kvóta kvótakereskedelem szegények üvegház Olvasson tovább a kategóriában