(A szerző a Corvinus Egyetem tudományos kutatója. A G7 Ekonomi a G7 véleményrovata.)

Javában zajlik a 2021. évi költségvetés vitája, repkednek a milliárdok, miközben az önkormányzatok (mögöttük a helyi közösségek) a mindennapi túlélésért küzdenek.

Az önkormányzatok iránti kiemelt érdeklődés több tényezővel magyarázható. Első helyen kell említeni, hogy ez évben lesz 30 éves a rendszerváltás keretében újjászületett önkormányzati rendszer – érdemes röviden felidézni az induló reményeket. A kezdeti optimizmust viszonylag hamar lefékezte a gazdasági teljesítmények és ezzel összhangban az államháztartás működési kereteinek hektikus mozgása, ám az önkormányzatisági eszme sérülése – az időszerűséget jelentő második ok – lényegében a 2011. évi új Alaptörvény, illetve az annak szellemiségét tükröző 2011. évi új önkormányzati törvény elfogadásával következett be. S innen már csak egy lépés a 2021. évi költségvetési törvényjavaslat, amely betetőzését jelenti a központosító törekvéseknek, illetve a helyi társadalmak érdekeit képviselő önkormányzatok jogi és pénzügyi mozgásterének minimalizálásának. Madách szavait idézhetnénk: „A gép forog, az alkotó pihen.”

Fordulatokban és eseményekben bővelkedő évtizedek

A rendszerváltást megelőző politikai és szakmai viták egyik fontos témája volt a helyi társadalmak életét, önálló döntési jogosultságát, valamint finanszírozási lehetőségeit korlátozó központi irányítás gyakorlata. Lényegében e viták és a történelmi tapasztalatok alapján született meg az 1990. évi önkormányzati törvény, amely

• definiálta az önkormányzatiság tartalmát (önszerveződés, önszabályozás, önfinanszírozás, önellenőrzés),
• visszaadta a helyi közösségek tulajdonosi jogosítványait,
• megszüntette a települések hierarchikus rendszerét (kiiktatva a megyék újraelosztó szerepét),
• az önkormányzatok kötelező feladatainak állami támogatását – költségvetési alkuk helyett – normatívákon alapuló támogatási mechanizmusra változtatta,
• tág teret adott az önként vállalható feladatoknak,
• s ezek finanszírozhatósága érdekében törvényi felhatalmazást adott az önálló helyi adózási rendszer működtetésére.

Az önkormányzati rendszer szerepének felértékelését jól szemlélteti, hogy a GDP arányában mért gazdálkodási lehetőségeik az induló időszakban megközelítették a 15 százalékot, s mellette – akkori árakon számolva – 2000 milliárd forint értékű vagyonnal rendelkeztek.

Viszonylag rövid időn belül jelentkeztek az újonnan létrejött önkormányzati rendszer működési hiányosságai is. Elsőként említendő, hogy érdemi saját bevételre – gazdasági bázis hiányában – az önkormányzatok alig felének volt lehetősége, így önhibájukon kívül szorultak egyedi jellegű állami támogatásokra. Az önkormányzati gazdálkodás biztonságát kedvezőtlenül érintették az állami támogatások hektikus változásai, illetve a lakossági igények megnövekedett várakozásai.

Utólag úgy minősíthető, hogy az önkormányzatok vagyonhoz juttatása „túl jól” sikerült, az összvagyon értéke időközben meghaladta a 13 ezer milliárd forintot, ám a vagyon rendeltetésszerű működtetésének, illetve az elhasználódott vagyon pótlásának ráfordítás igénye évről-évre meghaladta (megjegyzem, ma is meghaladja) az önkormányzatok költségvetési lehetőségeit. S végül a legfájóbb, hogy a finanszírozási feltételek szigorodása (állami támogatások erodálódása, illetve a helyi adóterhek emelkedése) következtében az úgynevezett centrumtelepülések „befelé fordulásra” kényszerültek, s vonzáskörzetük ellátási szükségleteit egyre kevésbé tudták kielégíteni. Ennek következménye, hogy a megyék közötti fejlettségi különbségeknél ma sokkal súlyosabb a megyéken belüli egyenlőtlenségek alakulása.

Hatalom- és intézményi centralizáció kontra önkormányzatok

A 2010. évi kormányváltást követően kezdetben félfordulatnak tűnő, ám később számításainkat meghaladó változások történtek az önkormányzati rendszervben. A korrekciós törekvések jelei már a 2011. évi Alaptörvényből kiérződtek, ám teljes valóságukban a 2011. évi új önkormányzati törvény módosult paragrafusaiból, illetve az újabb és újabb kormányzati rendelkezésekből lettek megismerhetők.

A 2011. évi új Alaptörvény, illetve az ennek szellemiségét tükröző új önkormányzati törvény korrigálta az önkormányzatiság fogalmát, módosította az állami és az önkormányzati feladatok elhatárolási szempontjait, szűkítette a hatósági jogosítványokat, szűkítette a gazdálkodási önállóság kereteit, s ennek egyik eleme volt, hogy a helyi közösségek korábban saját tulajdonként kezelt vagyonát „beolvasztotta” az úgynevezett nemzeti vagyon fogalomkörébe.

Az önkormányzatok hatósági jogosítványait egy lényegében párhuzamos intézményi rendszerként működő kormányhivatali hálózat vette át, amelyek az önkormányzatokat érintő törvényességi felügyelet helyett úgynevezett ellenőrzési és koordinációs jogosítványokat kaptak. A gazdálkodási mozgástér szűkítési szándéka volt felismerhető abban, hogy a korábbi forrásszabályozás helyébe egy szűkített tartalmú feladatfinanszírozás, valamint egyedi döntéseken alapuló állami támogatási döntési mechanizmus lépett. Sokat mond, hogy az önkormányzatok gazdasági mozgástere a GDP arányában mért 1991. évi 15 százalékos részarányáról a 2019. évre 6,5 százalékra mérséklődött, s ami még figyelmeztetőbb, hogy az önkormányzatok kötelezettségállománya – a 2012-2013. évi adósságkonszolidációt követően – az MNB kimutatása szerint újratermelődött (1260 milliárd forint).

Az önkormányzatok (mögöttük a lakóhelyi közösségek) szerepének 2011. évtől kezdődően felgyorsult szerepváltozásának legjellemzőbb ellentmondása, hogy míg kormányunk a nemzetközi partnereinktől elvárja országunk szuverenitásának tiszteletben tartását, addig országon belül minimálisra szűkítette a helyi társadalmak (az őket képviselő önkormányzatok) önálló döntési jogosítványait.

S mit hoz a jövő?

A félidejéhez közeledő 2020. év nagy valószínűséggel úgy kerül be a történelembe, mint az egészségügyi, gazdasági és szociális válság éve. Ez annak ellenére így van, hogy a 2020. évi költségvetés optimista szemlélettel készült, vagyis további dinamikus gazdasági növekedéssel, pozitív külkereskedelmi egyenleggel, alacsony (1,5 százalékos^*A 2019 áprilisában benyújtott konvergenciaprogram szerint.) költségvetési hiánnyal, tovább emelkedő foglalkoztatottsági rátával, valamint a lakossági életminőség javulásával számolt.

Várakozásainkat azonban felülírta a világméretű vírusválság, ami egyaránt érinti a versenyszektort (lásd: GDP +3 és -7 százalék közötti prognózisa), az államháztartást (3,8 százalékos költségvetési hiány^*Az idei konvergenciaprogram szerint., adósságállomány emelkedése), a háztartásokat (foglalkoztatottsági ráta romlása, jövedelmek csökkenése, mérséklődő fogyasztás, szociális feszültségek éleződése).

Az önkormányzatok helyzete is drámai változásokat mutat, s a 2011 után felerősödött hatalomkoncentrációs törekvések negatív hatásait tovább súlyosbították a vírusválság miatt bevezetett jövedelemcentralizáló intézkedések, amelyek ma már – az Országgyűlés előtt álló törvényjavaslat és a 2020-2024. évekre szóló konvergenciaprogram ismeretében – korántsem tekinthetők átmenetinek.

Az újabb jövedelemcentralizációs intézkedések egyik legmarkánsabb típusa az átlagos adóerő-képesség feletti – többnyire nagyvárosokat érintő – szolidaritási adófizetési kötelezettség négyszeres mértékre emelése (40 milliárd forinttal szemben 160 milliárd forint). Másik típusa az 5 milliárd forint feletti beruházásokban érintett településeknek egy „különleges gazdasági övezet” kategóriába sorolása, ami azt jelenti, hogy az itt keletkező adóbevételek felett (kiemelten iparűzési adó, építményadó, telekadó) a települések rendelkezési jogosítványa a megyei önkormányzatok hatáskörébe kerül. (Visszacsempészett újraelosztó funkció!) Tekintve, hogy ez utóbbi alól a főváros és a megyei jogú városok mentesülnek, az adóbevétel-kiesés az 5 milliárd forint feletti beruházásokat megvalósító közép- és kisvárosokat fogja érinteni, ami nemcsak jogilag aggályos, hanem racionalitása is megkérdőjelezhető, hiszen már ma megjósolható, hogy tovább fog gyengülni a centrumtelepülések térségi szerepvállalási hajlandósága!

Amennyiben ezekre az elvonásokra mégis sor kerül, akkor a közgazdasági elemző nem gondolhat másra, hogy a hatalom – politikai hovatartozástól függetlenül – mindent megtesz az önkormányzatok ellehetetlenítése érdekében. Természetesen ennél lehet egy rosszabb következtetés: az államháztartás olyan legyengült állapotban van, hogy a nyilvánvaló politikailag veszteség ellenére még ezeket az irracionális lépéseket is vállalni kénytelen. Nem könnyű megítélni, hogy melyik következtetés jelzi a komolyabb kockázatot!

Kapcsolódó cikkKapcsolódó cikkMár azelőtt padlóra kerültek az önkormányzatok, hogy a kormány tovább ütötte volna őketAz iparűzésiadó-bevételeket a gazdasági visszaesés, a gépjárműadót és a parkolási bevételeket a kormány radírozza le.

G7 támogató leszek! Egyszeri támogatás / Előfizetés

Közélet költségvetés költségvetési tervezet megyei önkormányzatok önkormányzat települési önkormányzatok Olvasson tovább a kategóriában